مقدمه

چالش جمعیت در کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرهای کشور موجب تحمیل فشار زیادی بر نهادهای عمومی و دولتی شده است. بر اساس سرشماری سال 1395 جمعیت شهرستان تهران 8.737.510 نفر است که مدیریت آن علی‌الخصوص از حیث حمل و نقل به امر بسیار دشواری تبدیل شده است. دولت دهم راهکار حل این مشکل را ترغیب کارکنان دولت به انتقال از تهران و سایر کلان‌شهرها به سایر شهرستان‌ها دانست و نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در تصویب‌نامه شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389 تسهیلاتی را برای کارکنان متقاضی انتقال از شهرستان تهران مقرر داشتند. یکی از تسهیلات مهم تصویب‌نامه مذکور اشاره به مسئله تبدیل وضعیت کارمندان قراردادی متقاضی انتقال از شهرستان تهران بود.

بعداً در بند 9 تصویب‌نامه شماره 192483/ت 45436 ن مورخ 25/08/1389 نیز حکم دیگری در خصوص تبدیل وضعیت کارکنان متقاضی انتقال از کلان‌شهرها به شهرستان‌ها تصویب شد که در عمل دایره شمول تصویب‌نامه شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389را به کلان‌شهرها گسترش داد.

تصویب مقررات فوق‌الذکر باعث ایجاد این شبهه گردید که صرف انتقال از کلان‌شهرها به مناطق مورد نظر کارگروه انتقال کارمندان، حق تبدیل وضعیت را برای کارمندان ایجاد خواهد کرد. با وجود این دستگاه‌های اجرایی، با امعان نظر در مفاد قوانین بالادستی مثل قانون مدیریت خدمات کشوری، تفسیر خاصی را از تصویب‌نامه‌های فوق‌الذکر مطمح نظر قرار داده‌اند که به موجب آن صرف انتقال کارمند از کلان‌شهر به مناطق مورد نظر کارگروه، سبب ایجاد ساز و کار خاصی با عنوان تبدیل وضعیت کارمندان قراردادی نخواهد شد.

در نهایت نیز هیئت عمومی ديوان عدالت اداري با رأی وحدت رویه شماره 1380 الی 1394 مورخ 06/06/1397، همین تفسیر دستگاه‌های اجرایی از مصوبات نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در کارگروه انتقال کارمندان را تأیید نمود.

1. مصوبات نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در خصوص انتقال کارمندان از کلان‌شهرها به شهرستان‌ها

افزایش جمعیت کلان‌شهرها در اواخر دهه 80 و اوایل دهه 90 سبب شد که در دولت دهم مصوباتی در خصوص تشویق و ترغیب کارمندان دولت به مهاجرت از کلان‌شهرها به شهرستان‌ها به تصویب برسد. فرآیند مذکور ابتدا از شهرستان تهران آغاز شد و به موجب مصوبه شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389 که توسط نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در این خصوص به تصویب رسید، مجموعه‌ای از مزایا و تسهیلات برای ترغیب کارمندان دولت به انتقال از شهرستان تهران به سایر شهرستان‌ها پیش‌بینی گردید. از میان بندهای متعدد مصوبه مذکور بند شماره 21 به مسئله تبدیل وضعیت کارمندان متقاضی انتقال از شهرستان تهران اشاره شد:

«معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور مجاز است کارکنان قراردادی را که در اجرای مصوبات هیئت‌وزیران و کارگروه انتقال از تهران خارج و به دستگاه‌ها و مشاغل مورد نظر منتقل گردند، با رعایت ماده (44) قانون مدیریت خدمات کشوری و دستورالعمل مربوط، پیمانی نماید.».

با توجه به اینکه تصویب‌نامه شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389 ناظر بر آن دسته از کارمندانی بود که تقاضای انتقال از شهرستان تهران به دستگاه‌ها و مشاغل مورد نظر کارگروه را داشتند. نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در تصویب‌نامه شماره 192483/ت45436ن مورخ 25/08/1389 دایره تسهیلات و تشویقات را علاوه بر تهران به سایر کلان‌شهرهای کشور تعمیم دادند. به موجب بند 9 تصویب‌نامه اخیرالذکر مقرر گردید:

«كاركنان قرارداد انجام كار معين كه در اجراي مصوبات دولت و كارگروه انتقال به مناطق و دستگاه‌هايي كه فهرست اسامي و مشاغل آن‌ها توسط معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئیس‌جمهور تعيين خواهد شد، منتقل گردند، با رعايت مقررات مربوط تبديل وضعيت می‌شوند.».

حکم فوق نیز به موجب تصویب‌نامه شماره 302559/ت45436ن مورخ 16/11/1389 به نحو زیر اصلاح شد:

«كاركنان قرارداد انجام كار معين (مشخص) كه در اجراي مصوبات دولت و كارگروه انتقال به مناطق و دستگاه‌هاي ديگر منتقل شده يا مي‌شوند، با رعايت مقررات مربوط با مسؤوليت وزير كشور يا مقام مجاز از سوي وي به پيماني تبديل وضعيت مي‌شوند. ايثارگران، معلولين و فرزندان شهدا علاوه بر اين بند از حداكثر امتيازات مندرج در قوانين مربوط به خود برخوردار مي‌باشند و مسؤوليت اجراي صحيح اين حكم با دستگاه اجرايي مربوط بدون نياز به هر گونه استعلام و يا تأييد مرجع يا مقام ديگري است.».

در تمام مصوبات فوق‌الذکر توجه به دو نکته حائز اهمیت است؛ نخست آنکه به نظر می‌رسد از نظر نمایندگان ویژه رئیس جمهور، کارکنان کار معین یا کار ساعتی نیز در معنای دقیق کلمه مستخدم دولت هستند، در حالی که بعداً روشن خواهد شد که کارکنان موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری در معنای مصطلح کلمه مستخدم دولت به شمار نمی‌آیند. دوم آنکه در مصوبات نمایندگان ویژه رئیس جمهور، به ساز و کاری تحت عنوان تبدیل وضعیت کارمندان قراردادی اشاره شده است؛ در حالی که بعداً روشن خواهد شد که اساساً به لحاظ قانونی چنین ساز و کاری یعنی تبدیل وضعیت کارمندان قراردادی به پیمانی یا رسمی در قوانین موضوعه جز در موارد خاص به رسمیت شناخته نشده است.[1] این مسئله باعث گردیده است که اجرای تسهیلات مذکور در حوزه تبدیل وضعیت با مشکل حقوقی مواجه باشد.

مسلماً تفسیر مصوبات نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در خصوص انتقال کارمندان از تهران و سایر کلان‌شهرها می‌بایست با امعان نظر در قواعد بالادستی ناظر بر استخدام در دستگاه‌های دولتی باشد که در بخش بعدی در خصوص آن سخن گفته خواهد شد.

2. وضعیت‌های استخدامی در دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری

طبق ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری، وضعیت استخدام کارمندان در دستگاه‌های اجرایی مشمول این قانون از دو حالت خارج نیست:

الف) استخدام رسمي براي تصدي پست‌های ثابت در مشاغل حاكميتي.

ب) استخدام پيماني براي تصدي پست‌های سازماني و براي مدت معين.

شایان ذکر است که رابطه کار معین یا کار ساعتی که طبق تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری توجیه شده است، رابطه استخدامی در معنای مصطلح نیست و بنا بر منطوق همان تبصره دستگاه‌های اجرایی نسبت به این دسته از کارکنان تعهد استخدامی ندارند. هم‌چنین باید توجه داشت که با تدقیق در قانون مدیریت خدمات کشوری روشن می‌شود که در این قانون ساز و کاری خاصی برای تبدیل وضعیت کارکنان ساعتی یا کار معین به وضعیت پیمانی یا رسمی وجود ندارد؛ بنابراین از نظر قانونی نه توجیهی برای کارمند دولت بودن این افراد و نه ساز و کاری برای تبدیل وضعیت ایشان در قوانین وجود ندارد.

با توجه به آنکه در نظام حقوقی ایران طبق 173 قانون اساسی و قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 25/03/1392 مصوبات و بخشنامه‌های اداری نباید مغایر با مصوبات و بخشنامه‌های بالادستی و قوانین باشد؛ در نتیجه مفاد تصویب‌نامه‌های شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389، شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389 و  شماره 302559/ت45436ن مورخ 16/11/1389 در خصوص انتقال از کلان‌شهرها نمی‌تواند با چارچوب کلی نظام استخدامی دستگاه‌های اجرایی مغایرت داشته باشد. از این حیث اساساً ترغیب کارکنان ساعتی یا کار معین به انتقال از تهران یا کلان‌شهرها به سایر شهرستان با وعده تبدیل وضعیت، بر خلاف قانون بوده است. چه اینکه این دسته از کارکنان نه با دستگاه اجرایی رابطه استخدامی دارند و نه قانون‌گذار وضعیت حقوقی خاصی تحت عنوان «تبدیل وضعیت کارکنان ساعتی یا کار معین» را به رسمیت نشناخته است؛ از این حیث آن قسمت از مصوبه‌های فوق الذکر که به تبدیل وضعیت این دسته از کارکنان دستگاه‌های اجرایی اشاره کرده‌اند، اساساً فاقد توجیه قانونی خاصی است. بدیهی است که در این شرایط، بکارگیری کارکنان ساعتی یا کار معین در قالب پیمانی یا رسمی علی‌القاعده تابع همان مقرراتی خواهد بود که ناظر بر جذب نیروهای جدید است و به دلیل عدم وجود مبنای قانونی نمی‌توان آن را تحت لوای تبدیل وضعیت انجام داد.

با عنایت به مراتب فوق روشن می‌شود که کارکنان ساعتی یا کار معین برای اشتغال به صورت رسمی یا پیمانی چاره‌ای جز طی نمودن فرآیند استخدام پیمانی یا رسمی را ندارند. فرآیند مذکور متشکل از دو مؤلفه است:

1- مجوز استخدام: طبق ماده 51 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و تبصره ماده 51 قانون مدیریت خدمات کشوری، استخدام به صورت رسمی یا پیمانی منوط به صدور مجوز استخدامی است که با توجه به سقف اعتبارات مصوب در قانون بودجه تصویب می‌شود.

2- آزمون عمومی: طبق ماده 57 قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری به كارگيري افراد در دستگاه‌های اجرائي پس از پذيرفته شدن در امتحان عمومي كه به طور عمومي نشر آگهي می‌گردد و نيز امتحان يا مسابقه تخصصي امکان‌پذیر است.

3. تحلیل و نقد رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری

رویه‌های متعارض شعب دیوان عدالت اداری در خصوص مسئله نشأت گرفته از تصویب‌نامه‌های شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389، شماره 152038 /ت45336ن مورخ 07/07/1389 و  شماره 302559/ت45436ن مورخ 16/11/1389 در خصوص انتقال کارکنان از کلان‌شهرها به شهرستان‌ها سبب ایجاد ناهمگونی‌هایی در رویه شعب دیوان عدالت اداری شد. بروز این ناهمگونی‌ها سبب شد که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در کلاسه پرونده 96/597 و شماره دادنامه 1380 الی 1394 مورخ 06/06/1397 به موضوع ورود کند و پس از اعلام تعارض در مفاد آرای شعب دیوان به شرح زیر نسبت به صدور رأی مبادرت ورزد:

«مصوبات هیئت وزيران و كارگروه انتقال از کلان‌شهرها دلالتي بر الزام دستگاه‌های اجرايي به تبديل وضع كارمندان قراردادي به پيماني ندارد و مصوبات مربوطه در باب تبديل وضعيت استخدامي از قرارداد كار معين به پيماني محدود به رعايت مقررات قانوني شده است و چون در مقررات قانوني از جمله تبصره ماده 32 و ماده 44 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 57 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران، تبديل وضع كاركنان قراردادي به پيماني پيش‌بيني نشده است و استخدام پيماني صرفاً از طريق برگزاري آزمون عمومي پذيرفته شده است، بنابراين موجبي براي الزام دستگاه‌ها به تبديل وضعيت وجود ندارد. بنابراين آراء صادر شده به رد شكايت به شرح مندرج در گردش كار صحيح و موافق مقررات تشخيص شد. اين رأي به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال1392 براي شعب ديوان عدالت اداري و ساير مراجع اداري مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»

رأی فوق از یک حیث شایسته تقدیر و از یک حیث در معرض نقد قرار دارد. نخست آنکه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به درستی اعلام نموده است که در قوانین ناظر به امور استخدامی تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی به پیمانی پیش‌بینی نشده است. دوم آنکه هیئت عمومی در مقام تمسک به مقررات مصوب نمایندگان ویژه رئیس جمهور می‌بایست به مغایرت این مصوبات با قوانین استخدامی کشور اشاره می‌کرد. چه اینکه در قوانین استخدامی کشور از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری کارکنان کار معین یا کار ساعتی اساساً مستخدم دولت محسوب نمی‌شوند و در قبال دولت وضعیت استخدامی خاصی ندارند؛ بنابراین تبدیل وضعیت آن‌ها به کارکنان پیمانی یا رسمی اساساً سالبه به انتفای موضوع است.

نتیجه‌گیری

تصمیمات نمایندگان ویژه رئیس‌جمهور در خصوص ترغیب کارکنان دولت به انتقال از تهران و سایر کلان‌شهرها به شهرستان‌ها سبب بروز برخی شبهات در خصوص استحقاق کارکنان قراردادی متقاضی انتقال، نسبت به تبدیل وضعیت شده بود که در برخی از شعب دیوان عدالت اداری نیز تهافت‌هایی را سبب گردیده بود. با اندکی تدقیق در قوانین ناظر بر امور استخدامی کشور مانند قانون مدیریت خدمات کشوری روشن می‌شود که اساساً کارکنان قراردادی موضوع تبصره ماده 32 قانون مذکور، مستخدم دولت در معنای مصطلح به شمار نمی‌آیند تا بتوانند مشمول قواعد ناظر بر تبدیل وضعیت باشند. از سوی دیگر در قوانین استخدامی نیز ساز و کاری تحت عنوان تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی به پیمانی پیش‌بینی نشده است؛ از این رو مصوبات نمایندگان ویژه رئیس جمهور در خصوص متقاضیان انتقال از کلان‌شهرها در بخش مربوط به تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی اساساً فاقد محمل قانونی بوده است.

مصوبات نمایندگان ویژه رئیس جمهور در خصوص تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی متقاضی انتقال از تهران و کلان‌شهرها به سایر شهرستان‌ها موجب بروز تعارض در رویه شعب دیوان عدالت اداری شد. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری پس از احراز تعارض در رویه شعبه و به منظور ایجاد وحدت رویه در پرونده کلاسه 96/597 و دادنامه شماره 1380 الی 1394 مورخ 06/06/1397 به شرح ذیل اتخاذ تصمیم نمود:

«مصوبات هیئت وزيران و كارگروه انتقال از کلان‌شهرها دلالتي بر الزام دستگاه‌های اجرايي به تبديل وضع كارمندان قراردادي به پيماني ندارد و مصوبات مربوطه در باب تبديل وضعيت استخدامي از قرارداد كار معين به پيماني محدود به رعايت مقررات قانوني شده است و چون در مقررات قانوني از جمله تبصره ماده 32 و ماده 44 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 57 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران، تبديل وضع كاركنان قراردادي به پيماني پيش‌بيني نشده است و استخدام پيماني صرفاً از طريق برگزاري آزمون عمومي پذيرفته شده است، بنابراين موجبي براي الزام دستگاه‌ها به تبديل وضعيت وجود ندارد. بنابراين آراء صادر شده به رد شكايت به شرح مندرج در گردش كار صحيح و موافق مقررات تشخيص شد. اين رأي به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال1392 براي شعب ديوان عدالت اداري و ساير مراجع اداري مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است.»

رأی مذکور هر چند از این حیث که به واسطه عدم شناسایی ساز و کار خاصی برای تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی به پیمانی در قوانین، این تکلیف را از دستگاه‌های اجرایی ساقط دانسته است؛ اما با توجه به اینکه هیئت عمومی به این نکته اساسی توجه نداشته است که کارکنان موضوع تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری مستخدم دولت به شمار نمی‌آیند و در نتیجه اساساً مسئله مورد تهافت سالبه به انتفای موضوع است، قابل نقد به نظر می‌رسد.

[1]. مانند شق 10 از بند د تبصره 8 ماده واحده قانون بودجه سال 1377 کل کشور در خصوص تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی آموزش و پرورش به پیمانی